時隔7年,個人所得稅法迎來新一輪修訂。

19日,個人所得稅法修正案草案提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。這次改革,有四個內容:起征點、綜合征稅、專項附加扣除和稅率結構。其力度之大、影響范圍之廣,出乎大多數人的預料。

縱覽整個改革內容,可以用“一增一減”來概括。

其中,綜合征稅是將之前分類征收中的工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費等四項合并。對于有多處收入來源的群體來說,由于將多項收入合并,并且采用累進稅率征收,這部分群體的稅負可能是增加的。

其余三項,均是減稅。

不同的改革內容,照顧不同的收入群體。其中,起征點(實為基本減除費用標準)由3500提高到5000,照顧了大多數中低收入階層,也是個稅的重要納稅群體;

專項附加扣除,在原來的基本費用扣除基礎上,新增了教育、醫療和住房三大類,照顧了中產階級群體;

稅率結構調整,特別是擴大低稅率的級距,降低了那些依然要納稅的群體的綜合負擔,對于應納稅所得額在3.5萬以下的群體來說都是利好。

亮點

不得不說,這次稅法修正案,一些改革內容是出乎意料的,一些原本以為近期不會推出的改革內容,也在這次改革中一并呈現了。歸納起來,有如下三方面的亮點:

首先,體現了地區差異。

目前,中國個稅實行的是全國“一刀切”的政策,無論是稅率、起征點還是稅目等等,在地區間是沒有任何差異。這樣的政策避免了地方討價還價,以及人員在地區間的稅收套利,但忽視了地區差異,使得不同地區間的個稅負擔相去甚遠。

試想一下,5000元起征點對應的稅前收入,大概在7000元左右,這個水平在內陸地區是中等收入,在沿海大城市就只能算著是中低收入,扣除必要的基本開支之后,幾乎所剩無幾了。

2017年不同地區不同崗位就業人員月平均工資(元/月)

雖然本次修正案中,各地起征點的標準一樣,但是專項附加扣除的標準卻可以因城而異。

眾所周知,一線城市的教育支出、大病醫療支出,以及住房支出,都相對更多。未來的專項附加扣除,只要不是全國統一額度標準,就會根據實際的支出標準有所差異。

以住房貸款利息為例,允許全額扣除的話,肯定能夠緩解一線城市老百姓的生活壓力;即使是采用一定的面積扣除標準,也能夠體現出城市之間的生活成本的差異。

第二個亮點,體現家庭差異。

此前的個稅主要錨定在收入端的差異,即收入越多繳稅越多,忽視了支出端的差異。

此次改革,將家庭的實際固定支出也納入抵扣,這樣的納稅基礎,是將收入扣除社保費用、扣除5000元基本費用、再扣除三大類固定支出,之后剩余的部分才是個稅的征收對象。個稅也真正意義上回歸了其“可支配收入”的屬性。

因此,一些高收入、高負擔的家庭,也會因此項改革而獲益,從而對家庭之間的實際可支配收入進行再調節。

雖然此次改革還建立家庭聯合申報制度,但是專項附加扣除的納入,也在實質意義上邁向了家庭征收模式。

最后,體現了個體差異。

此前的個稅是按照11類收入來源,采取分類征收的模式,不同收入來源之間的個稅是分割的。這意味著兩個總收入完全相同的個人,也會因為收入來源結構的不同,而承擔不同個稅負擔。

例如兩人總收入均是5萬,一人的收入全部來自工資薪金,另一人的收入中有一部分來自于勞務所得,前者的負擔就會大于后者。反過來的情況同樣成立,如果兩人扣除社保后的總收入在5000左右,則勞務所得的構成反而會增加稅負。

此次改革將工資、薪金所得,勞務報酬所得,稿酬所得,特許權使用費所得等4項勞動性所得,統一并入工資薪金的7級累進稅率,在很大程度上體現出個稅的累進性。

其中,受影響較大的是在多處取得收入的群體,合并之后的稅負會出現明顯變化,有利于個人之間的收入再分配。

現行工資、薪金所得適用個人所得稅累進稅率表

難點

所有的難點都在宏觀層面,而不是實際操作層面。

此次改革總體上是邁向了減稅的大方向,但是考慮到個稅的特殊地位,大幅度的減稅會產生更多的難點。

第一個難點,是個稅納稅人數大幅度減少。

中國現階段的個稅納稅人數很少,2015年的人數大概是3000萬,考慮到近年來的通脹和征管雙重因素,納稅人數應該在5000萬左右。

這次起征點上升1500元,提高到5000元,納稅人數下降應該非常明顯。在2011年將起征點由2000提高到3500時,當時納稅人數就從8400萬下降到了2400萬。

況且,本次改革稅前扣除的增加,實際上導致起征點進一步上升。假定家庭平均的三大專項附加扣除為5000元左右,這等價于實際的起征點為10000元。考慮到前次起征點導致納稅人數降為1/3,此次改革將導致未來的個稅納稅人數減少到2000萬以下。

如果納稅人數僅有2000萬,個稅的角色就非常尷尬。此時的累進性再強,也僅能影響這2000萬人口,其調節收入分配的功能就不那么強了。

第二,個稅的從屬地位進一步弱化。

個稅在我國所有稅種中,排在增值稅和企業所得稅之后,其重要性排序相對較高。但是個稅的占比是相對較低的,2017年僅占全部稅收收入的8%,個稅減稅對總體的稅收收入的影響也就相對較小。

2011年起征點的提高,導致個稅占比下降了一個百分點。此次改革力度更大,除了同樣提高起征點,還配合了專項附加扣除和稅率級距,預計將導致個稅占比由8%下降到5%左右。如果這些得到印證的話,個稅將淪為和城建稅、契稅一樣的小稅種。第三,地區稅收貢獻差異進一步凸顯。

在現有的個稅征收中,不同省份的差異非常明顯。目前,上海、北京、江蘇、廣東四省的個稅收入占全國的一半以上,此次個稅改革,會進一步拉大這種地區差異,由于實際的起征點大幅度提高,內陸地區的個稅貢獻將會進一步下降。

試想一下,如果未來的個稅收入主要來自于少數幾個省市,這種地區上的“極化”也會有損于個稅的公平性。

考慮到個稅還是一個共享稅種,中央共享了其中60%的收入,這種地區差異也會體現在中央地方的收入分成上,沿海地區對中央的個稅收入貢獻,會大大超過其他幾個稅種。

展望

此次個稅改革力度超出大多數人的預期,這也引發了對相關改革的一些猜想。

所有關于中國的稅制改革,一定都與兩個占比相關,間接稅占比70%,企業稅占比90%。

在黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,關于稅制改革的第一條,就是提高直接稅比重。此次個稅修正案實施,如果個稅占比明顯下降,將會明顯提高間接稅占比和企業稅占比。

這似乎不符合稅制改革的大方向,又該如何理解?

其實,如果回顧一下當時的稅制改革內容,就能夠明白,此次個稅修正只是眾多改革中的一環。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,關于稅制改革的內容主要有增值稅、消費稅、個稅、房產稅、資源稅、環保稅和征管體系七個方面,這一次的個稅改革就是當時提出的“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”,而最近的國地稅合并則是為了“國稅、地稅征管體制”。

此次個稅法的修訂完成之后,上述七個方面的改革就完成了六個,目前剩下的就是房產稅了。

房產稅與個稅在調整稅制結構方面的作用是相通的,都是直接稅,都是居民稅,為了提高直接稅和居民稅占比,當個稅下降時,是否意味著要有另一個相對應的稅種填補進來?

仔細再考慮一下,這兩個稅種還是相互關聯的,住房貸款利息的扣除是在個人所得稅,如果放任這項內容對房地產市場的影響,勢必會引發新一輪的投資高潮,因此,也需要另一項改革來“降溫”。(上海財經大學公共經濟與管理學院教授 范子英)